Existe quien dice que, en Europa en los recientes años pasados, la
descentralización hacia gobiernos subnacionales (CCAA, Landers,…) ha sido la
causante del aumento de los déficits públicos nacionales y de la distorsión de
los equilibrios fiscales.
Recientemente, la Comisión Europea ha realizado sobre esta cuestión un
examen teórico (sobre las diferentes teorías existentes al respecto) y un
examen práctico (con lo que ha sucedido hasta el momento en la UE), para
determinar si realmente la anterior afirmación es cierta y si, a raíz de los
resultados, se pueden tomar decisiones para mejorar la gobernanza nacional en los
estados de la UE.
Según la Comisión, las diferentes
TEORÍAS han dicho que:
Por el lado de los gastos, las cuentas públicas pueden mejorar con
la descentralización por:
-
Más eficiencia en
el gasto al poderse efectuar de forma más pormenorizada donde más se necesita
-
Al existir mayor
competencia entre gobiernos subnacionales (respecto a un solo gobierno nacional
de turno) junto con la posibilidad de compartir entre ellos todos los
conocimientos en la utilización de la tecnología y los métodos de producción de
los servicios públicos, se puede mejorar la eficiencia en el gasto
-
Puede existir la no
internalización de los gastos efectuados por ciudadanos de otras zonas
Pero, por otra parte, la descentralización
de los gastos tiene los siguientes inconvenientes:
-
No existe la
posibilidad de explotar economías de escala en la producción de servicios
públicos
-
Existe duplicidad
de administraciones derivadas de la ausencia de una clara delimitación de
responsabilidades
-
Es posible que
exista menor productividad derivada de la mayor facilidad de captar los mejores
recursos humanos en los gobiernos nacionales
-
Y que haya mayor
dependencia de lobbies subnacionales en los gobiernos subnacionales por su
mayor proximidad
En principio, según esto, el impacto de la descentralización de los gastos
en los presupuestos públicos podría ser ambiguo.
Ahora bien, como la mayor parte de los gastos están determinados por
directivas y legislaciones nacionales (existen pocos gastos sólo de gobiernos
subnacionales), es difícil que la descentralización de gastos afecte demasiado al
equilibrio fiscal público. O dicho de otra manera, que se puede realizar la descentralización,
controlada con legislaciones nacionales.
Por el lado de la descentralización
de los ingresos, se destaca que
si los gobiernos subnacionales pueden financiar la mayor parte de sus gastos
tendrán más incentivos para actuar de forma responsable.
Varios aspectos parecerían apoyar esta tesis:
-
Los gobiernos subnacionales
son más controlados por sus votantes sobre la forma que gestionan sus recursos
-
Si los gobiernos
subnacionales tienen suficiente autonomía de ingresos, los gobiernos centrales
podrían tener más argumentos para resistir las presiones de los gobiernos
subnacionales para cubrir los excesos en sus gastos
-
Al estar los gobiernos
subnacionales interesados en servicios públicos de calidad y que posibiliten un
mayor crecimiento de su economía toda vez que si es así aumentan sus ingresos
(impuestos,…), es probable que se centraran en gastar mejor y en el aumento de
la actividad de su zona y de los ingresos públicos.
Además, sobre la teoría, la Comisión comenta que si los gobiernos
subnacionales dependen demasiado en su financiación de transferencias estatales,
fácilmente pueden realizar grandes gastos en partidas que la legislación les
obliga a proveer y luego pedir ayuda para financiar estos gastos descontrolados
(incluido el rescate financiero, en su caso). También dice que si las
transferencias son redistributivas pueden contribuir a la no internalización de
“cuánto” cuestan los gastos públicos.
Siguiendo con la teoría, en cuanto a funciones
más relacionadas con temas demográficos y políticos (tipo salud,
protección social, compensaciones de empleados, beneficios sociales,
educación,…), pareciera que unas mayores competencias en estos gastos citados por
parte de los gobiernos subnacionales pudieran tener un efecto negativo en las
balanzas fiscales.
¿Qué dicen los DATOS REALES en la UE?
Por el lado de los gastos e
ingresos:
-
La descentralización de los gastos no
incrementa los déficits nacionales (de hecho mejora la balanza presupuestaria)
y ello se ve aún más favorecido si se financian en mayor medida con
ingresos subnacionales.
-
La
descentralización aparece conjuntamente con mayores gastos e ingresos:
o
Por el lado de los
gastos, ello apoyaría la falta de aprovechamiento de economías de
escala de los gobiernos subnacionales.
o
Por el lado de los
ingresos, si la descentralización en el gasto se acompaña con mayor responsabilidad financiera de
ingresos de los gobiernos subnacionales (y sus ingresos dependan mucho más de
sus impuestos y no de transferencias) se suelen conseguir mayores ingresos
Por funciones:
-
Sólo en el caso de la sanidad y gasto social existe
evidencia empírica de que la
descentralización aumenta el gasto
-
La descentralización de servicios generales y
educación está asociado con equilibrios presupuestarios menores (y en
cambio la descentralización de sanidad, economía y protección social conlleva
equilibrios presupuestarios mayores).
Teniendo en cuenta estas evidencias
empíricas en la UE, la Comisión
Europea ha llegado a las siguientes CONCLUSIONES:
-
La descentralización en el gasto “per
se” está asociada con mejores equilibrios fiscales: los Estados más
descentralizados tienen menores niveles de gasto junto con similares niveles de
ingresos que los menos descentralizados. Ello apoyaría el argumento de que la
descentralización conlleva una mayor eficiencia en el gasto, una mejor
respuesta a las necesidades, y que la competencia y el aprendizaje conjunto
entre gobiernos subnacionales conllevan mejoras en las técnicas de producción
de los servicios públicos
-
La
descentralización en los ingresos tiene un papel crucial en los efectos netos
de la descentralización: a mayor
descentralización de los ingresos, más se intensifican los efectos positivos de
la descentralización en el gasto. Ello confirmaría que si existe un
mayor peso de transferencias estatales se produce un mayor gasto de los
gobiernos subnacionales y que, en caso de exista descentralización, los
gobiernos subnacionales gastan de forma más eficiente toda vez que están más
controlados por sus votantes.
-
El efecto positivo de una mayor
autonomía de ingresos es mayor si
los gobiernos subnacionales pueden
establecer tributos de forma autónoma
-
Existen efectos contrarios si se descentraliza un porcentaje
demasiado elevado de los ingresos estatales, aumentando los gastos y disminuyendo los ingresos
-
Por las
divergencias observadas, se aconseja controlar
bien los diferentes aspectos de la
descentralización fiscal para
conseguir un mejor efecto en el equilibrio presupuestario
-
Reglas estrictas de deuda afectan positivamente vía menores gastos. De hecho, estas ayudan a aliviar el efecto negativo en los casos de
descentralización de un porcentaje demasiado elevado de los ingresos estatales
En definitiva, la Comisión Europea implícitamente contesta a quien dice que
el desequilibrio presupuestario se debe a la descentralización. Dice que eso “puede” haber sucedido en algún país (no
lo niega, tampoco lo afirma) pero que los datos en Europa indican claramente
que no es por causa de la descentralización sino por un mal diseño de la
descentralización, ya que no asegura una fuerte responsabilidad financiera de
los gobiernos subnacionales.
Afirma que la descentralización “per se” no es perjudicial para la disciplina
fiscal de los Estados (de hecho, según los datos, puede ser beneficiosa). Pero que
es conveniente trabajar en el diseño apropiado de descentralización que
favorezca el mejor equilibrio fiscal y presupuestario posible.
Así pues, los diferentes países europeos deberían tomar en consideración las
conclusiones comentadas, diseñando de forma consensuada el tipo de sistema de
financiación nacional y subnacional que más ayude a reequilibrar las cuentas
públicas.
Según mi opinión, en este rediseño
deberían participar TODOS los partidos políticos y TODA la sociedad civil. Y
debería posibilitar un reequilibrio
financiero y la estabilidad en el largo plazo, imprescindibles ambos para
volver a la senda del crecimiento sostenible y duradero a largo plazo que TODOS deseamos.
En su rediseño, las sociedades
modernas no miran al pasado (salvo para no repetir errores). Miran al presente y al futuro.
En el presente, la Comisión
Europea ya ha dicho lo que es más conveniente.
De cara al futuro, nuestros dirigentes
deberían intentar proveer un marco de actuación sostenible y estable en el
largo plazo. Y si la sociedad evoluciona, es tarea de sus dirigentes el adecuar
ese nuevo marco legal y financiero a esa nueva realidad. Desde la sensatez, la
responsabilidad, la honestidad y el respeto a la democracia, sus valores y
reglas.
Fuente: Fiscal Decentralisation and Fiscal
Outcomes. Economic Papers 468. European Commission. Directorate-General for
Economic and Financial Affairs. Matteo Governatori and David Yim. Noviembre
2012
